Cuando el diagnóstico dice una cosa pero la propuesta dice otra.

Fuente: PDM Callao 2040 (2021)

Para planificar una ciudad, es necesario el análisis a distinta escala, hay cosas que se resuelven en una escala grande (metropolitana) y hay otras cosas que se resuelven a una escala intermedia (urbana) y luego también hay cosas que se resuelven a una escala pequeña (local o específica). Pues bien, según el Manual para la Elaboración de Planes de Desarrollo Metropolitano, 

Como es de conocimiento, el Instituto Metropolitano de Planificación de Lima ha hecho la actualización del Plan de Desarrollo Metropolitano del Callao al 2040 - PDM Callao. Este encargo supuso actualizar el documento a 2025, levantar observaciones y mejorar un documento que dejó algunos pendientes que debieron profundizarse. Si bien el documento aun no está aprobado, durante la revisión del documento hubo una observación que llamó poderosamente la atención de muchos; la propuesta de que Callao solo posea 1 PDU (Plan de Desarrollo Urbano). Una sorpresa que, al analizarla a profundidad, desencadenó en una alarma, principalmente por falta de sentido, sustento o criterio de la propuesta. 

Para entender lo descrito líneas arriba, es importante tener claro lo siguiente;

- Marco Normativo de la planificación urbana en el Perú.

- Realidad urbana de la ciudad abordada en el plan.

- Antescedentes de planificación urbana de la ciudad abordada en el plan.

- Potencialidades de desarrollo de la ciudad abordada en el plan.

Los criterios descritos previamente pueden aterrizarse en Callao de la siguiente manera:

La ciudad metropolitana del Callao.

La propia existencia del Plan de Desarrollo Metropolitano del Callao al 2040 es, sin lugar a dudas, la muestra máxima de que Callao cumple con los requisitos para ser catalogada como una ciudad metropolitana; con más de 14,000 hectareas y una población que supera el millón de habitantes, la tercera ciudad más grande del Perú, tuvo en 2021 el primer instrumento de planificación que la reconocia como tal, una ciudad metropolitana. En palabras de la ex Ministra de Vivienda, Construcción y Saneamiento y también, primera directora del Plan de Desarollo Metropolitano del Callao al 2040, Solangel Fernandéz; 

"Actualmente el 80 por ciento de las ciudades de América Larina tienen una densidad poblacional superior al promedio mundial que ronda las 1,500 personas por km2. La ciudad de Callao, foco del Plan de Desarrollo Metroplitano Callao 2040 (PDM Callao 2040), con apenas 147 km2 de territorio quintuplica este ratioya ya que sus más de 1,130,000 habitantes se concentran en una densidad de 7,688 habitantespor km2." Presentación PDM Callao 2040.

Criterios dentro del marco normativo de planificación urbana.

El marco normativo tiene en el manual para la elabroacón de PDM los siguientes criterios orientadores que parten principalmente de la sectorización metropolitana; definida de la siguiente manera;

Sectorización Metropolitana. La sectorización metropolitana es el proceso de identificación de las áreas con homogeneidad metropolitana en términos de características físicas, socio-cultural, económicas o funcionales que permitirán materializar la propuesta de ordenamiento urbano de la metrópoli.

Criterios de Sectorización metropolitana. La sectorización está definida como la consolidación de un área urbana homogénea o la agrupación de ellas con relativa homogeneidad, con características similares, elementos físicos como bordes geográficos o construidos, dinámicas económicas similares, elementos sociales como identidad cultural, costumbres entre otras, objetivos o propósitos que apunten a un bien común, tendencias, entre otros. p. 220

Una vez realizado este trabajo, el siguinte paso se desarrolla en la Delimitación de área para elaboración de Planes de Desarrollo Urbano (PDU), Esquemas Urbanos (EU) y Planes Específicos (PE), momento de la planificación urbana que se describe de la siguiente manera;

Comprende la delimitación de áreas para la elaboración de planes de desarrollo urbano, esquemas de ordenamiento urbano y /o planes específicos para fines de ordenar el uso y ocupación sostenible del suelo, con visión a largo plazo; es el PDM donde se establece la sectorización para la actuación y/o intervención de instrumentos como el PDU y EU, debiendo las municipalidades implementar estos instrumentos conforme al PDM.

Como queda evidenciado, en un instrumento de planificación, existen criterios y correlación entre los momentos de la elaboración del documento, en ese sentido, la delimitación de los PDU y EU deben considerar la sectorización como criterio base para dividir el territorio en planes urbanos que respondan a necesidades y características a corde a la realidad de la ciudad analizada. El manual establece que para un PDM la sectorización para la intervención posterior mediante instrumentos de planificación como los PDU, implica que una sola ciudad o provincia puede y debe dividirse en áreas diferenciadas que, según su complejidad, pueden requerir planes propios. Para el caso de Callao, no solo puede hacerse más de un PDU en una ciudad — dado que el manual lo habilita explícitamente— si no porque, por sobre todo, el territorio lo justifica técnicamente. La metrópoli de Callao, como tercera ciudad más grande del Perú, presenta realidades tan distintas entre su zona norte (Ventilla y Mi Perú) y su zona centro (Callao Cercado) y su zona sur (Callao Cercado, La Perla, Bellavista, Carmen de La Legua, La Punta), curiosamente estas tres zonas están divididas por dos ríos (río Rímac y río Chillón). En ese sentido, resulta evidentemente la necesidad de más de un PDU.

Los antescedentes urbanos.

Los instrumentos de planificación del Callao no son tan extensos como los que poseen ciudades como Lima, sin embargo, podemos referirnos a planes como el Plan Urbano Director de 1995-2010 que, en materia de análisis y subdivición del territorio chalaco para establecer los PDU, reconocía la diferenciación territorial y de realidades entre Callao Norte, Callao Centro y Callao Sur, asimismo reconocía las islas chalacas como una cuarta unidad teritorial dentro de la metrópoli chalaca. En ese sentido la propuesta de PUD era el de tener 3 PDU dentro de la metrópoli chalaca; PDU Callao Norte, PDU Callao Centro y PDU Callao Sur además de uno apartado para el mar e islas.

Para el año 2021, el Plan de Desarrollo Metropolitano del Callao al 2040 (PDM Callao), coincide en el análisis del plan de 1995 al reconocer cuatro unidades territoriales dentro de la metrópoli chalaca (Callao Norte, Callao Centro, Callao Sur e Islas). Sin embargo considerando que el distrito de Callao Cercado era dividido en Callao Centro y Callao Sur, el PDM Callao 2040 decidió generar un solo PDU denominado PDU Callao Centro-Sur. Esto a fin de no subdividir un mismo distrito en dos PDU. En línea con ello, las unidades territoriales planteadas fueron 3 unidades, bajo "el reconocimiento de las características territoriales, urbanísticas y marítimas del Callao permite distinguir, contrastes, extensión y concentración de ciertas problemáticas urbanas entre los distritos del área norte y del sur de la Provincia Constitucional del Callao.

En consideración de ello, el PDM Callao establece una sectorización de unidades de análisis dentro del ámbito de intervención que guiarán el marco de análisis del diagnóstico, la formulación de las propuestas y los instrumentos de gestión e implementación. De la revisión de antecedentes realizada en el Marco Referencial, el Plan Director del Callao determina cuatro zonas de análisis y propuesta. Primero, Callao Norte, como el área urbana comprendida por los distritos de Ventanilla y Mi Perú; Callao Cercado a la porción de área urbana entre los ríos Rímac y Chillón; Callao Sur correspondiente al área urbana de los distritos bajo la margen izquierda del río Rímac, y finalmente; el Callao Insular comprendido por la Isla San lorenzo e islotes.

Desde la perspectiva de la continuidad de planificación sería pertinente mantener las unidades de análisis. Sin embargo, la evaluación y reconocimiento del territorio y el desarrollo urbano actual necesita establecer una estructura de análisis territorial que simplifique esta segmentación con fines de análisis y propuesta posterior."

Sin perjuicio de lo señalado previamente, el PDM Callao de 2021 deja claro que, sí bien en dimensiones territoriales la metrópoli de Callao pudiera tener una dimensión similar a las unidades territoriales que la ciudad de Lima reconoce en sus PDU, la base normativa y la realidad de las características territoriales, sociales, económicas, etc., propias dentro de la ciudad puerto del Callao evidencian que esa similitud no constituye un criterio válido para determinar la cantidad de PDU que la metrópoli de Callao debiera tener.

Fuente: PDM Callao 2040 (2021)

Fuente: PDM Callao 2040 (2021)

Potenciales y Beneficios de contar con varios PDU dentro de Callao.

Si bien, no es necesario enumerar potencialidades o beneficios de contar con varios PDU dentro de la ciudad de Callao, puesto que el marco normativo y el diagnóstico de dos planes ya lo han demostrado ampliamente. En el marco del alarmante e injustificado cambio que ha realizado el útlimo PDM Callao (elaborado por el IMP de Lima), resulta importante recordar que, tanto las necesidades como la realidad misma de Ventanilla y Mi Perú son soberanamente distintas a las necesidades y la realidad que se vive en distritos como La Perla o La Punta. Por lo mismo, el potencial de los distritos del norte de Callao es distinto al potencial de los distritos del sur del Callao.

Pensar en el desarrollo urbano de Ventanilla y Mi Perú, invitan a priorizar el cierre de brechas en servicios básicos, mejorar la relación de la ciudad con la naturaleza y generar nuevas centralidades y/o espacios de para promover el desarrollo económico y cultural. En ese sentido, espacios como el parque Bicentenario o el cruce entre la avenida Gambetta y la Panamericana Norte aparecen como espacios perfectos para promover la centralidad que capitalice el desarrollo en esta parte de la metrópoli chalaca, toda vez que puede aparecer como un eje focal importante en la relación Puerto de Callao - Puerto de Chancay. Solo basta con conversar con inversionistas portuarios para evidenciar que es insostenible promover el desarrollo económico en Chancay, desde oficinas ubicadas en San Isidro, Lima, allí una oportunidad única para el norte del Callao. 

Por otro lado, pensar en el desarrollo urbano de los distritos de Callao Cercado, Bellavista, La Perla, La Punta y Carmen de La Legua, invita a generar una sinergia positiva entre las dinámicas económicas del puerto y el aeropuerto del Callao. Considerando además que Callao es una ciudad costera con varias islas, un centro histórico, dos zonas monumentales y un palacio Inca; es evidente que el potencial que existe entre los distritos del Centro y Sur del Callao requieren de un análisis profundo y propio de un PDU.

La decisión sin fundamento.

Frente a todo lo señalado previamente, el IMP Lima ha decidido desconocer la realidad y los criterios de la normativa vigente para proponer un solo PDU para toda la ciudad metropolitana del Callao. Aun cuando mantuvieron exactamente el mismo diagnóstico que señala lo arriba descrito, decidieron resumir en una cara la decisión de contar con un solo PDU bajo lo siguiente:

Fuente: PDM Callao (2025)

Es importante que este texto alarmó mucho por la falta de coerencia con su propio diagnóstico, pero también debido a que dicha afirmación refleja un enfoque condescendiente y reduccionista respecto al Callao dentro de la planificación metropolitana. De aprobarse el PDM Callao con este cambio injustificado se abre paso para que en un futuro próximo la metrópoli del Callao no vuelva a tener un Plan de Desarrollo Metropolitano propio, y sea (nuevamente) absorbido bajo la visión y alcances de un Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima. Como se ha explicado en anteriores textos, esa situacón solo ha generado una situación desfarable para la metrópoli chalaca.

En sí, la comparación realizada en la etapa de propuesta plantea una comparación desproporcionada y descontextualizada: Se equipara el territorio del Callao con una de las cinco áreas interdistritales de Lima establecidas en el PLANMET 2040, lo que minimiza todo criterio normativo o territorial que existe en la tercera ciudad más grande del Perú y lo reduce a una simple subdivisión dentro de un esquema limeño. Esto desconoce que el Callao no es una sección de Lima, sino una Provincia Constitucional con rango de Departamento que requiere su propia agenda de planificación urbana sostenible. Quizá en este punto resulta redundante profundizar en los sustentos por los cuales se evidencia que es un error plantear solo un PDU para la ciudad de Callao, pero a fin de mostrar todos los argumentos posibles, mediante la presente se establece tres grandes fundamentos adicionales:

- Imposición de un único PDU para el Callao: La propuesta de elaborar un solo Plan de Desarrollo Urbano (PDU) para toda la provincia, alineado con el PDM Callao 2040, sin subdivisiones, refleja una visión simplista y homogénea del territorio chalaco. Este enfoque ignora las particularidades urbanas, económicas y sociales de cada distrito, además de los conflictos de uso del suelo y dinámicas portuarias y aeroportuarias que requieren estrategias diferenciadas.

- Contradicción en la justificación: Se argumenta que la subdivisión del planeamiento en dos niveles podría generar dificultades de interpretación, pero luego se sugiere un PDU único que complemente o actualice el diagnóstico del PDM Callao 2024, lo que en sí mismo genera una superposición de documentos y posibles inconsistencias.

- Desconocimiento de la autonomía del Callao: El Callao tiene una planificación que responde a su propia lógica territorial y económica. La afirmación parece ignorar esta realidad al intentar forzar una estructura organizativa inspirada en Lima, en lugar de reconocer que el Callao debe definir su desarrollo urbano en función de sus propios desafíos y oportunidades.

En lugar de adoptar esta visión subordinada, el documento debería enfocarse en diseñar estrategias de planificación urbana específicas para el Callao, con una estructura interna adecuada a sus necesidades, sin depender de modelos ajenos que no reflejan su verdadera complejidad. Después de todo es una ciudad metropolitana con una extensión de 16,235.81 hectáreas, dividida entre territtorio continental (14,516.55 hectáreas) y territorio insular (1,719.25 hectáreas), con  más de 1,000,000 habitantes no puede tener más de un PDU "porque tienen un tamaño parecido a las Limas" entonces ninguna ciudad del Perú puede tener más de un PDU y de paso, deberían actualizar las normativas peruanas para establecer que "si Lima ya estableció algo en su territorio, se debe replicar en todo el país."